Índice:
Introducción.
El Reparto de Competencias.
La Planificación Financiera.
El Reparto de Ingresos.
El Ajuste Financiero.
Endeudamiento y Control Financiero Estatal.
Los Problemas Financieros de la Unificación Alemana.
Fotos.
 

Una hacienda pública saneada es una condición sine qua non para una política macroeconómica acorde con las exigencias económicas generales e internacionales, para la generación de empleo y para la estabilidad social. El saneamiento de las finanzas públicas es, por tanto, una tarea de gran relieve para el Gobierno Federal.

La reducción del desempleo es su objetivo supremo, al cual se orientan todas las medidas de la política financiera. En los últimos tiempos el marco económico para cumplir esta tarea hasta cierto punto se ha complicado. Las crisis en Asia, Rusia y América Latina suponen riesgos notablemente superiores para la coyuntura económica en Alemania. Ello requiere la adopción de medidas destinadas a fortalecer el crecimiento y el empleo, tanto a nivel nacional como internacional.

La política financiera alemana conjuga el fortalecimiento de la demanda con reformas y ajustes estructurales, lo cual eleva la competitividad de la economía nacional y el nivel de empleo. La reforma fiscal a gran escala, prevista en tres fases, disminuirá notablemente la presión fiscal sobre el contribuyente y proporcionará un fuerte impulso a la demanda interna. Sin embargo, el desempleo sólo podrá reducirse de forma perceptible mediante una gestión coordinada de todos los ámbitos de la política económica, financiera, monetaria y salarial.

 

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EL REPARTO DE COMPETENCIAS. La República Federal de Alemania está estructurada en tres tipos de entidades territoriales, la Federación, los Estados Federados y los municipios, que de conformidad con la Ley Fundamental asumen funciones específicas dentro de sus respectivos ámbitos. Los gastos derivados de su gestión en principio han de sufragarlos por sí mismas, razón por la cual los recursos generados por el contribuyente que se destinan a la cobertura de las tareas públicas no fluyen a una caja común, sino que se reparten entre la Federación, los Estados Federados y los municipios. El ente menor y primario en que se prestan los servicios públicos es el municipio. La atribución de competencias a los municipios viene determinada por las normas internas de los Estados Federados. Sus funciones autónomas abarcan todas las materias directamente relacionadas con la comunidad local y sus vecinos, en particular el suministro de agua y la evacuación de aguas residuales, la recogida de basuras y los servicios de limpieza, así como el mantenimiento de las carreteras locales, el funcionamiento de las instituciones benéficas y sanitarias locales y la construción y mantenimiento de las escuelas primarias y básicas.

Los Estados Federados desempeñan todas las funciones estatales, salvo disposición expresa en contrario o autorización de la Ley Fundamental. Las principales funciones de los Länder abarcan el ámbito de la cultura y, en particular, la enseñanza (escuelas y sistema educativo). También entran dentro de sus competencias la administración de justicia, el funcionamiento de la policía y los servicios de salud pública.

La Federación asume la mayor parte de las funciones y, por consiguiente, de las cargas financieras. La Ley Fundamental le atribuye todas las funciones que aseguran de modo directo la permanencia del Estado en su conjunto, como por ejemplo la seguridad social, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad interna, la construcción de autopistas y carreteras nacionales, las comunicaciones, la investigación y la promoción de la ciencia. La Federación también tiene competencias en materia de energía, régimen económico, agricultura, vivienda y urbanismo, protección medioambiental y cooperación económica con los países en vías de desarrollo. Aparte de lo anterior existen asimismo «tareas comunitarias», planificadas y financiadas conjuntamente por la Federación y los Estados Federados. Entre estas tareas se cuentan la ampliación y construcción de universidades, la mejora de la estructura económica regional y la estructura agrícola, la protección de las costas y la cooperación en la planificación de la enseñanza y la promoción de la ciencia. Aparte de los tres niveles administrativos nacionales antedichos, está adquiriendo cada vez mayor importancia la Unión Europea.

 

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LA PLANIFICACIÓN FINANCIERA. Con arreglo a la Ley de Fomento de la Estabilidad y Crecimiento de la Economía, que data del año 1967, la Federación y los Länder están obligados a orientar su política presupuestaria hacia los objetivos centrales de la política económica, a saber: estabilidad del nivel de precios, alto nivel de empleo, equilibrio de la economía exterior y crecimiento económico sostenido y adecuado («cuadrado mágico»). La Federación y los Länder realizan para sus campos respectivos una planificación financiera en la que tienen que fijarse los ingresos y gastos de los presupuestos para un período de tiempo de cinco años. Esta planificación financiera plurianual tiene por objeto coordinar los ingresos y gastos públicos con las posibilidades y exigencias a nivel macroeconómico. Los gastos del sector público tienen que armonizarse, conforme a un orden de prioridades temporales, con las posibilidades de financiación razonables desde el punto de vista de la economía en su conjunto. También los municipios tienen que planificar sus finanzas a medio plazo.

La gran relevancia de los presupuestos públicos exige una estrecha coordinación entre todos los niveles administrativos. El principal órgano de colaboración voluntaria es el Consejo de Planificación Financiera, creado en el año 1968. Participan en este órgano la Federación, los Estados Federados, los municipios y el Banco Federal Alemán (Deutsche Bundesbank). Habida cuenta de los parámetros presupuestarios impuestos por el Tratado de Maastricht, que obliga a los Estados participantes en la UEM a reducir la deuda y el déficit público, la función coordinadora del Consejo de Planificación Financiera adquiere aún mayor importancia. También el Consejo de Análisis Coyuntural del Sector Público desempeña funciones de coordinación y asesoramiento.

 

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EL REPARTO DE INGRESOS. Para que la Federación, los Länder y los municipios puedan cumplir sus tareas, obviamente tienen que disponer de los recursos financieros correspondientes. Las fuentes de las que proceden los recursos están tan diversificadas como las propias funciones a cuya cobertura se dirigen. La principal fuente de ingresos son los impuestos. En 1997 los ingresos fiscales de las entidades territoriales ascendieron a un total de 797.153 millones de marcos, correspondiendo el 5,2 por ciento a la UE, el 41,5 por ciento a la Federación, el 41,2 por ciento a los Estados Federados y el 12,1 por ciento a los municipios.

La distribución de los ingresos fiscales tiene que responder a la asignación de tareas a los tres niveles de la administración pública. Los impuestos sobre la renta y la cifra de negocios/IVA son «impuestos comunitarios»; se distribuyen conforme a baremos determinados (que en el caso del impuesto sobre la cifra de negocios se acuerdan a determinados intervalos) entre la Federación y los Länder. Una parte del impuesto sobre la renta de las personas físicas va a parar a los municipios, que a su vez tienen que girar una parte del impuesto industrial, que antiguamente era impuesto puramente municipal, a la Federación y los Länder. Además, desde el 1 de enero de 1998 los municipios participan en los ingresos en concepto de IVA.

Los pagos de Alemania con destino al presupuesto de la Unión Europea se cubren con ingresos fiscales de la Federación. Los derechos arancelarios y las exacciones reguladoras agrarias se giran a Bruselas en función de la recaudación. Además la Unión Europea recauda como ingreso propio un porcentaje sobre los ingresos nacionales por IVA conforme a una base de cálculo común armonizada. Los gastos de la UE no cubiertos por dichos ingresos se compensan mediante recursos propios, consistentes en contribuciones financieras de los Estados Miembros en función de su participación en el producto social bruto total de la UE a precios de mercado.

Otros impuestos se asignan a un solo nivel administrativo. Los impuestos federales son el impuesto sobre los seguros y todos los impuestos sobre el consumo, a excepción del impuesto sobre la cerveza (por ejemplo los impuestos sobre la gasolina/hidrocarburos y el tabaco).

Los Länder disponen de los ingresos derivados del impuesto sobre vehículos, impuesto sucesorio, impuesto sobre la cerveza, impuesto sobre la adquisición de bienes inmuebles, impuesto sobre las apuestas y loterías/juego e impuesto sobre la protección contra incendios.

Los municipios perciben los ingresos emanados del impuesto industrial, del que se detrae una parte que corresponde a la Federación y los Länder, del impuesto inmobiliario y de los impuestos locales sobre el consumo y el lujo.

Casi la mitad de los ingresos fiscales totales corresponde a los impuestos sobre la renta (inclusive el impuesto sobre ingresos de sociedades). Para el ciudadano medio el impuesto más importante es el que grava los sueldos y salarios. A los trabajadores por cuenta ajena, es decir, obreros, empleados y funcionarios, se lo retiene previamente del sueldo o salario el empleador (en forma de impuesto sobre los rendimientos del trabajo personal), que a continuación liquida con la delegación de Hacienda correspondiente.

El tipo imponible es progresivo en función de los ingresos; según la tabla del impuesto sobre la renta correspondiente al ejercicio de 1998 asciende a como mínimo el 25,9 % y como máximo al 53 % de la cuota líquida. Los ingresos inferiores a 12.300 marcos en el caso de los solteros y 24.600 marcos tratándose de casados están exentos del impuesto.

La segunda partida más importante en el haber del tesoro público es el impuesto sobre la cifra de negocios (impuesto sobre el valor añadido e IVA a las importaciones), que concentra casi un tercio de los ingresos totales. El impuesto sobre carburantes y el impuesto industrial representan respectivamente cerca del seis y el ocho por ciento de los ingresos fiscales.

 

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EL AJUSTE FINANCIERO. La capacidad financiera de los distintos Estados Federados varía notablemente porque sus condiciones naturales y su estructura económica son muy diferentes. Frente a Estados Federados con gran capacidad financiera, como por ejemplo Baden-Wurtemberg, Baviera, Hamburgo, Hesse o Renania del Norte-Westfalia, se sitúan los Estados Federados del Este y sobre todo los Länder de Bremen y el Sarre, con una capacidad financiera mucho menor. Tales disparidades se compensan mediante un ajuste financiero interregional (horizontal) de alcance nacional, sistema al cual los nuevos Estados Federados se incorporaron en 1995. Este ajuste escalonado se realiza a través de una distribución diferenciada de la cuota del IVA correspondiente a los Estados Federados, de pagos compensatorios de los Estados Federados con mayor capacidad a los más débiles y de ulteriores asignaciones complementarias por parte de la Federación.

Entre los Estados Federados y los municipios se practica el llamado «ajuste financiero vertical». Los impuestos y demás ingresos no bastan para cubrir las tareas de los municipios, los cuales dependen de las asignaciones de los Estados Federados. Estas asignaciones en parte están afectadas a fines específicos y en parte pueden ser utilizadas libremente por los municipios. La compensación financiera a nivel municipal permite paliar en cada Estado Federado las diferencias entre los municipios con mayor y menor capacidad contributiva.

 

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ENDEUDAMIENTO Y CONTROL FINANCIERO ESTATAL. Otra posibilidad de financiación del gasto público, aparte de los ingresos fiscales, es la utilización del crédito. Sobre todo en los años setenta y desde la unificación alemana los Ministros de Hacienda han tenido que recurrir con cada vez mayor asiduidad a los servicios de los mercados de capital, y ello a pesar de la estricta austeridad presupuestaria. En 1997 el endeudamiento público de la República Federal de Alemania alcanzó el nuevo récord de dos billones 191.000 millones de marcos, lo cual equivale a 26.703 marcos per cápita. En 1997 el déficit presupuestario de la Federación totalizó 63.400 millones de marcos.

En Alemania el Control de la Gestión Presupuestaria y Económica de la
Federación y de los Estados Federados corresponde al Tribunal Federal de Cuentas y a los Tribunales de Cuentas de los dieciséis Estados Federados. Este sistema responde a la estructura federal del país y al principio constitucional de la autonomía e independencia de la gestión presupuestaria de la Federación y los Estados Federados.

El Tribunal Federal de Cuentas, en cuanto órgano independiente encargado del control financiero estatal, verifica la gestión presupuestaria y económica de la Federación, velando por el uso económico y regular de los fondos públicos. El Tribunal informa anualmente del resultado de sus revisiones al Bundestag, al Bundesrat y al Gobierno Federal. Este informe también sirve de base para que el Parlamento apruebe la gestión del Gobierno. Además el Tribunal tiene el cometido de someter propuestas sobre la base de sus constataciones y asesorar tanto a las entidades fiscalizadas como al Parlamento. En el desempeño de esta función procura evitar o reducir daños y costes y mejorar los servicios.

 

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LOS PROBLEMAS FINANCIEROS DE LA UNIFICACIÓN ALEMANA. El fomento de la estructuración económica y social de los nuevos Estados Federados sigue siendo uno de los principales retos de la política financiera. Entre 1991 y 1998 los nuevos Estados Federados percibieron con cargo a los presupuestos públicos (incluida la seguridad social) un monto neto, es decir, una vez descontados los ingresos tributarios y administrativos superior a un billón de marcos. Este volumen de transferencias financieras no tiene parangón: en la historia financiera reciente ningún Estado ha destinado más recursos que Alemania al equilibrio interterritorial.

Los resultados alcanzados hasta la fecha son notables. La reordenación global de la política, la administración y la justicia, con repercusiones en todos los ámbitos de actuación del ciudadano, es hoy un hecho. Los progresos logrados en la mejora de las infraestructuras saltan a la vista. El desarrollo de una economía moderna y funcional avanza a buen ritmo. En el mercado laboral de Alemania Oriental al igual que en el resto del país se acumulan los signos de recuperación.

A pesar de los éxitos conseguidos en el proceso de unificación a nivel material, el fomento del ajuste económico estructural y la realización efectiva de la unidad interna del país no dejan de ser una tarea a largo plazo. Por eso la reactivación del Este seguirá siendo también en adelante una de las prioridades de la política económica y financiera alemana.

A ello se añaden los mayores compromisos de la Alemania Unificada frente a la Comunidad Internacional, como por ejemplo el apoyo de los procesos de reforma y consolidación democrática en los PECO y en los NEI surgidos de la antigua Unión Soviética.

En el Tratado de Unificación se estableció que ya desde el principio los nuevos Estados Federados debían ser incluidos en la medida de lo posible en el ordenamiento financiero previsto por la Ley Fundamental. Desde 1991 se aplican en los nuevos Estados Federados las mismas normas en materia fiscal y financiera que en el Territorio de la antigua República Federal de Alemania. Para asegurar la funcionalidad de los nuevos Estados Federados y de sus municipios a nivel financiero se creó el Fondo «Unidad Alemana», financiado, básicamente a través del mercado de capitales, por la Federación y los antiguos Estados Federados. Este Fondo funcionó transitoriamente hasta finales de 1994, en lugar del sistema de ajuste financiero entre todos los Estados Federados.

El Fondo «Unidad Alemana» fue reemplazado en 1995 por el Nuevo Sistema de Ajuste Financiero Federal. Como consecuencia de la reforma los nuevos Estados Federados y sus municipios pasan a percibir a efectos de la cobertura de sus presupuestos transferencias por un valor de aproximadamente 50.000 millones de marcos al año. Dado que los antiguos Estados Federados sufragan una parte considerable de estas transferencias a través del ajuste horizontal del IVA y el ajuste financiero interregional, la Federación ha cedido a los Estados Federados siete puntos porcentuales de su propia cuota sobre el IVA. Desde 1996 la Federación cede otros 5,5 puntos del IVA a los Estados Federados como consecuencia del ajuste de las prestaciones familiares; el subsidio por hijos ya no se abona directamente, sino que se descuenta del impuesto sobre la renta. Además, la Federación efectúa desde 1995 y por espacio de diez años cuantiosas transferencias en forma de asignaciones federales complementarias (más de 18.000 millones de marcos en 1998) y ayudas financieras en virtud de la Ley de Fomento de la Inversión para el Despegue de Alemania Oriental (6.600 millones de marcos). Gracias a estas dotaciones los nuevos Estados Federados quedan definitivamente en condiciones de desempeñar sus funciones bajo su propia responsabilidad financiera.

 

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